交通运输部规划研究院建院二十年创新发展纪实
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交通运输部规划研究院（简称部规划院）的诞生是听从于时代的召唤。 1998年到2018年，部规划院成立这二十年，是我国交通运输发展最快的二十年，奔驰的交通专列需要科学之手来把握发展的“方向盘”。 从交通基础设施大规模建设到交通运输行业转型升级，再到新时代交通强国建设，二十年来，部规划院承担了200多项重大规划任务，每一项都是交通运输发展的足印。 洞悉发展的规律，探索前进的路径，规划之笔，重若千钧，承受其重的则是部规划院心怀家国的公心、臻于至善的专心和知难而上的决心。 交通运输的发展波澜壮阔，规划的编制则是静水流深，不加修饰的词句，拨动着行业最敏感的神经，斟字酌句之间已心连广宇，于无声处听惊雷。 关于成绩，无需多言，交通运输发展的辉煌成就是其最好的佐证。回首昭昭芳华，有无数日与夜的苦苦求索，也有花开落地的闪亮瞬间。再看山川河流，交通纵横其间，部规划院可以自豪地说，不辱使命！ 建设规划篇 部规划院是改革的产物。1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，明确指出改革的原则是转变政府职能、政企分开。1998年4月，为加强政府的顶层设计和规划职能，交通部组建了部规划院。 “部规划院成立时的定位非常明确，从事公路和水运的发展战略研究和规划研究，为国家和行业服务，是部党组的智囊团。”部规划院首任院长庞俊达告诉记者，部规划院的成立要追溯到1989年的全国交通工作会，当时会上正式提出“三主一支持”交通基础设施建设长远规划，即建设公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽和交通支持保障系统。在建设过程中，交通部愈发认识到规划的重要性，开始逐步筹备和酝酿成立独立的规划研究部门。在1998年政府机构改革的契机下，部规划院应运而生。交通部从中交水运规划设计所和公路规划设计所负责战略规划的部门中，抽调80多名中青年技术骨干，组成了最初的部规划院，下设公路、水运和安全三个所。 1998年的中国面临的不仅是改革，还有西部大开发战略、亚洲金融危机和如何在新世纪取得新成就等一系列挑战，我国开始实施积极的财政政策，以大规模的基础设施建设为核心拉动经济增长。 经济发展，交通先行，而交通先行需要规划引领，随着交通基础设施建设的大幕拉开，部规划院的诞生恰逢其时。从高速公路到农村公路，从港口到航道，再到水上安全保障，一个个关系国计民生和国家重大发展战略的规划陆续发布，交通的大骨架递次成型。 公路从线到网通脉络畅出行 交通运输部历来重视规划，尤其在公路领域。早在1981年，原国家计委、经委和交通部联合颁布的《国家干线公路网（试行方案）》，划定了总规模约11万公里的普通国道；1992年发布的《国道主干线系统规划》，规划了12条总里程约3.5万公里的国道主干线。 随着经济的快速发展，以二、三级公路为主的国道网和“五纵七横”12条主干线不能满足需求。2001年，《国家高速公路网规划》被提上日程，经过三年的攻关，于2004年正式发布，这是部规划院成立后承担的第一个大型公路规划，也是我国第一个真正意义上的高速公路网规划。 “《国家高速公路网规划》第一次用全新的视角审视中国高速公路的未来发展，第一次用创新的规划方法布局我国高速公路网。”《国家高速公路网规划》项目负责人、部规划院原副院长关昌余介绍说，节点是《国家高速公路网规划》的核心，在这个规划中，全国大中城市被分为了39个重要节点、68个较重要节点和217个一般节点。这些节点按重要程度依次连接，形成了7条放射线、9条纵向路线和18条横向路线，并汇聚成中国高速公路网。这个路网连接了当时所有城镇人口超过20万的城市，覆盖全国10多亿人口，使我国80%的人口直接受益于高速公路，为贫困地区脱贫致富创造了条件。 随着《国家高速公路网规划》的颁布实施，我国高速公路发展步入了历史上最快的时期。然而，我国经济社会的发展速度还是远远超过了《国家高速公路网规划》的预期。于是，规模更大的《国家公路网规划（2013年—2030年）》于2010年申请立项，并在2013年5月通过国务院批准。 《国家公路网规划（2013年—2030年）》开创性地将普通国道和国家高速公路作为有机整体，纳入国家公路网进行统筹规划，除了连接所有超过20万人的中等及以上城市，还覆盖90%的城镇人口为15万到20万的小城市和80%的县市，实现大中城市30分钟上高速公路。 “表面上看，画上一根线很容易，其实每根线背后都是大量的现场查验和调研。”关昌余说，在编制《国家高速公路网规划》和《国家公路网规划（2013年—2030年）》过程中，他带领课题组基本走遍了中国所有的地级市，两个城市之间经济联系是否紧密，交通量有多大，修八车道还是四车道，闭上眼都能想起来。在建设墨脱公路时有9条线路可选，为了选择最科学的路线，课题组用9辆车分9个方向勘察路况，结果110公里路走了14个小时，越野车颠掉了两个轮胎、扎坏了三个轮胎。 如果说干线公路是交通运输的主动脉，那么农村公路则是其中的毛细血管。截至目前，我国农村公路已达400万公里，从被忽视到成为备受关注的“四好农村路”，2005年发布的《农村公路建设规划》起到了关键作用。 “当时主要是国省和县乡道路，都没有村路的概念。农村公路的战略、规划、研究都是空白。”部规划院公路所副所长刘丽梅说，课题组在研究过程中发现，虽然规划的名字是建设规划，但农村公路面临的不仅是建设中的技术标准问题，更多的是哪出钱、谁来建和谁来养的机制体制问题，如果不把这些问题研究透，就很难把建设规划落实下去。为此，课题组把这个规划分为建设、供给理论、资金来源、管理养护等7个专题，系统研究农村公路的发展问题。针对谁是农村公路建设的责任主体、建设和养护资金从哪来、如何调动广大农民的积极性参与养护等疑难问题都提出了具体解决方案。 《农路公路建设规划》提出了“中央引导、地方为主、农村社区为辅”的农村公路建设新体制，刷新了全社会对农路公路建设的认识。地方政府意识到，建农村公路不仅是交通运输行业的事，也是政府不可推卸的责任，很多省出台了更细致的规划方案和实施细则，有的地方还设置了专门的农村公路处室。 根据规划，交通运输部大幅提高农村公路建设资金，“十五”期间每年投入5亿元，“十一五”期间每年投入1623亿元。 水运串珠成链支撑黄金发展期 2006年9月，距离上个世纪80年代末颁布的《全国主枢纽港规划》近20年后，《全国沿海港口布局规划》正式发布。这个国家级的港口规划，将全国沿海港口划分为5个港口群，这些港口群通过多种运输方式，形成煤炭、石油、铁矿石、集装箱、粮食、商品汽车、陆岛滚装和旅客运输8个运输系统，全面服务于我国经济社会发展和人民生活水平提高，促进区域经济协调发展。 “做规划前先要做研究。”部规划院原副院长高原向记者介绍说，沿海港口布局依托了大量科研成果，部规划院提出科研题目，分别委托不同的科研院所，而且在科研过程中，规划人员要全程参与。科研包括做地质试验，了解地质条件，港口地基适合打桩还是沉块；做水文试验，测水流、水深，哪里有小潮、哪里有大潮，方向如何，冬季和夏季潮流有何不同，港口建好之后对潮流产生怎样的影响，会不会堵住潮流导致航道淤塞。课题组在观测点一住就是半年，而且每个港口都要这样做一遍。 跋山涉水对于规划人员来说是家常便饭。高原举例说，在刚开始的规划里没有曹妃甸港，大家知道那里有建港条件，但缺乏具体数据，需要实地调研。当时的曹妃甸根本没有陆地，是海里的一片草甸。课题组只能趁潮水低的时候租船，快到的时候趟着齐腰深的水过去。 “最开始有种说法，‘规划就是鬼话’，图上画画、墙上挂挂，是个摆设。但真正的科学规划不是鬼话，而是靠扎实的研究绘制蓝图。这张图背后是众多规划人日日夜夜的努力。”高原感慨地说。 “这里有大希望。”2016年1月，习近平总书记参观重庆港果园港区时给予了高度评价。重庆港正是2007年发布的《全国内河航道与港口布局规划》中，规划的28个内河港口之一。在这个规划的引领下，时至今日，全国内河已经形成18条主要干支流高等级航道和28个主要港口的布局，支撑了我国内河水运黄金十年的大发展，长江成为全世界运量最大、最繁忙的内河运输通道。 “这是国务院批准的关于内河航道和港口的第一个规划。”该规划项目负责人、部规划院水运所副所长袁其军介绍说，在综合交通运输体系中，内河水运一直是短板，而且与公路相比，内河面临的情况更为复杂。 据介绍，内河涉及水资源利用和通航设施等问题，与国土、水利和海关等部门都有关系，所以规划在征求意见时，首先在行业内部进行，然后到各个部委，最后还要征求各个省份的意见。印象最深的一次是由国家发展改革委和交通运输部联合组织了一次专家论证会，请到了多位国内最为资深的水运专家，还有水利部等部委和高层的专家。论证会开了足足三天。 “用发展的眼光看问题，不能让内河水运成为发展的瓶颈，这是我们在编制规划时一直遵循的原则。”袁其军举例说，安徽沙颍河的规划是4级标准，通航500吨级船，地方政府认为当时航道等级太高了，要降低。课题组通过经济发展和运输需求的论证和预测，坚持既定的设计方案。现在看来，当时的坚持起到了效果，在经济发展的带动下，近几年安徽水运发展非常迅速，沙颍河的高等级航道使得粮食、煤炭大宗物资能顺利进出，周边港口配套、工业园区也顺势发展起来，盘活了区域经济。 在规划的引领下，内河航道和港口对产业的带动作用正在逐步显现。以长江经济带为例，包括电力、钢铁等一些运能较大的产业沿江布局，材料通过水路运进来，做成产品再运出去，大幅减少了公路运输的压力，并带动了物流成本整体下降。 安全筑牢防线托起生命尊严 2018年1月6日，巴拿马籍船舶“桑吉轮”在长江口以东约160海里处发生碰撞失火。1月13日，中国搜救船“深潜”号带着四名搜救人员登上“桑吉轮”，成功带回航行记录仪。这次登船救援行动用到的装备，都来源于2007年发布实施的《国家水上安全监管和救助系统布局规划》（简称《规划》）。 该规划项目负责人、部规划院安全所主任工程师杨立波介绍说，1999年“11·24”特大海难，让水上安全和救助上升为国家层面的大事，并于2004年启动《规划》编制。 与公路和水运的规划理论体系较为成熟不同，水上安全和救助规划在国内外都没有理论和技术支撑，需要白手起家，从头创建。水上安全和救助涉及安全、船舶、航空（救援飞机）、卫星、海空装备、港口工程以及通讯、信息、经济等多个专业，其难度超乎想象。为此，部规划院组建了50多人的课题组，几乎动用了当时院里三分之二的力量。杨立波清楚记得第一次方案汇报会，课题组编制的自认为不错的规划大纲，被领导和专家批得体无完肤。当时马上就到春节了，课题组成员一个都没回家，一遍遍听专家录音，一字字去理解，把大纲重新写了一遍。 靠着这种精神，《规划》得到了行业内外一致认可，并于2013年进行了修编，先后获得2007年和2017年水运工程优秀咨询成果一等奖，带动了我国水上安全和技术事业飞速发展。《规划》编制前，国家在水上安全的投资是每年10亿元。《规划》实施后，“十一五”投资达到140亿元，“十二五”是220亿元，“十三五”是360亿元。依托强大的水上安全和救助力量，近十年来，在水运量急速增长的情况下，事故数逐年下降，每年救上来2万多人，相当于每两小时就挽救一条生命。 “我们正在做规划的第二次修编。”杨立波告诉记者，这些修编以服务国家三大战略和全球治理能力为宗旨，将完善深远海搜救装备设施布局，充分利用新技术新装备，为安全和生命打造更坚固的防线。 支撑行业转型篇 2008年，交通运输部组建，开启了大部制征程。交通运输行业在进行大规模交通基础设施建设的同时，开始了从数量到质量、从外延粗放到内涵集约的转型升级。 为了更好地支撑行业发展，部规划院同样因时而变，成立了战略与政策研究所、综合交通运输研究所、信息所和环境资源所，支撑综合交通运输发展和行业转型升级。更多的变化开始发生，从编制规划到研究战略和政策，从支撑国家和行业重大发展决策到服务区域交通和经济发展，从软科学研究到研发技术和开发信息化系统，从接受指令性任务到主动服务…… “我们谋划战略，也创造方案。”部规划院服务行业的方式、深度和广度开始全面升级。 从现代服务业到“四个交通”提供全方位智力支撑 2007年12月，交通部发布了《关于加快发展现代交通业的若干意见》（简称《意见》），详细阐述了现代交通业的意义、内涵和要求。在这个意见中，调整交通结构，转变交通发展方式，促进现代物流发展，提升公共服务能力等一系列观点被旗帜鲜明地提出来。这个《意见》的内容正源于部规划院承担的“公路水路交通由传统产业向现代服务业转型战略研究”。 2011年，依托部规划院承担的“交通运输‘十二五’发展规划研究”的成果，交通运输部发布了《交通运输“十二五”发展规划》，这个规划在内容方面，彻底实现了从建设规划向行业发展规划转变，是交通运输部组建后第一个真正意义上的交通运输规划。 2014年，全国交通运输工作会议提出建设“四个交通”，即综合交通、智慧交通、绿色交通和平安交通，行业转型发展有了更清晰的方向。已有充足准备和积累的部规划院从战略、政策、示范工程、设计和技术解决方案等多层次、多角度为“四个交通”提供智力支撑。 从顶层设计到具体方案，部规划院多项研究为综合交通运输体系阐宗明义。“加快推进综合运输体系建设研究”提出了未来我国加快推进综合运输体系建设的指导思想、基本原则、发展目标、重要任务及保障措施等，并在此研究成果基础上编制了《交通运输部关于推进综合运输体系建设的指导意见》。 建设智慧交通，基础数据是关键。2015年部规划院公路交通情况调查室承担了全国性的公路交通情况调查工程，一年时间跑了全国31个省（区、市），100多条路，推动建设国家公路网交调站超过4000个，全面覆盖公路网，让中国公路走进了大数据时代。此外，部规划院承担的“全国高速公路信息通信系统联网工程”为行业安全应急、路网管理、公众出行建立便捷安全的数据传输通道；技术支持跨省大件运输并联许可全国联网工程，实现一地办证、全国通行；协助部发布《交通运输政务信息资源共享管理办法（试行）》和《政务信息资源目录》，初步形成了交通运输政务信息资源的“总账本”…… 美丽中国，绿色交通，部规划院从公路、水运等各领域寻找切入点。2013年12月25日，成渝高速公路复线（重庆境）建成通车，部规划院为这条公路设计了一整套节能减排方案，被列入“2013年中国应对气候变化和低碳发展十大新闻”。部规划院承担的“三峡坝区船舶污染防治工程技术研究与应用”，研发出集应急设备储存、装卸、运输和作业等功能于一体的船舶溢油应急救援平台和浮式设备库，将原来需3个小时的设备下水时间缩短至最快30分钟，促进了长江水域船舶污染防治体系的全面建设，形成对抗船舶污染事故的链条。 随着水运的快速发展，水上安全面临更多挑战，部规划院则在对策、技术和装备等方面予以全面支持。“‘十二五’期水上交通安全形势及对策研究”在分析预测“十二五”期水上交通安全形势基础上，提出了“十二五”期水上交通安全系统发展目标、总体布局、建设重点、建设序列等对策。“全国沿海船舶定线制总体规划研究”科学划分了船舶定线制类型，制定了全国沿海船舶定线制总体规划方案，从根本上加强了我国沿海水域的船舶交通安全和综合利用。“无人固定翼飞机海事应用研究”首次系统地提出了海事无人机选型和运行管理方法，开创性地提出适用于海事监管作业的无人机机型、功能定位、综合性能指标要求及任务载荷。 交通先行带动区域全面发展 不仅支撑部级层面的转型发展，部规划院在承担的大量区域交通规划中，把交通转型升级的理念贯彻其中，以点带面，实现整个行业的转型发展。 “这是我到大连八个月以来，听到的最系统、最全面和最有高度的汇报。”2017年10月，在“大连港东北亚国际航运中心发展研究”的验收会上，辽宁省委常委、大连市委书记谭作钧对项目给予了高度评价。该项目负责人、部规划院水运所专业总工程师孙瀚冰介绍说，早在10年前，大连就开始提出建设航运中心，但发展并不理想，其中顶层设计和定位是重要原因。为此，在此次研究中，课题组在东三省开展广泛调研，剖析了整个东三省的经济产业规模等特点，并根据调研结果给大连航运中心定位是整个东北地区对外开放的门户和融入全球经贸体系的资源配置平台，并提出了“三港两网两区”的功能定位和九大战略任务。 位于祖国西南边陲的怒江，其大峡谷两岸的20多个少数民族，多年来只能依靠横亘东西岸的溜索出行。为了在交通扶贫路上，不让一个少数民族掉队，部规划院承担了《云南省怒江傈僳族自治州综合交通运输“十三五”发展规划》，课题组4次翻越高黎贡山，2次翻越碧落雪山，深入独龙江，抵达马库、丹朱、亚坪等边境地区，不惧路途艰辛，克服高原反应和温差剧烈变化，每天工作十几个小时，足迹踏遍怒江州全部28个乡镇。在规划中，课题组把当地交通规划和国家的规划衔接起来，充分利用国家政策促进怒江发展。同时把交通运输发展和当地产业发展、生态发展、旅游发展综合考虑，真正发挥交通运输先行官的作用。 据了解，近年来，部规划院先后承担了长三角、珠三角、泛珠三角、中部崛起、东北振兴、雄安新区、亚洲公路网以及震区灾后恢复重建等多项区域和专项规划。依靠对国家和行业发展的深入理解，部规划院编制的区域规划有高度，契合国家和行业发展大势，定位精准。通过深入调研认清形势找方向，使得这些区域规划成为交通大规划的有机体。 服务国家战略篇 2012年11月8日，党的十八大召开，开启了中国发展的新篇章，交通运输“十三五”规划与以往的五年规划相比，有了颠覆式的创新。 “为了编制《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》（简称《规划》），我们在2014年布局了20多个课题。”部规划司原巡视员于胜英介绍说，这个《规划》的关键是要能够客观准确地判断交通的时代特征，才能梳理出清楚的框架和线条。要准确判断交通的时代特征，必须有着对行业深厚的积累和深刻的理解。部规划院长期积累的行业底蕴、专业的科学精神和人才队伍在规划编制中起到了至关重要的作用。 《规划》与以往五年规划相比，从规划之初就避免了机械拼盘，无论是目标、要求和具体任务都从综合交通运输体系的角度通盘考虑，以基础设施的网络化、运输服务的一体化、管理的智能化和绿色化，“四化”为要求和导向，提出建设高品质的快速交通网、高效率的干线交通网和广覆盖的基础交运网。部规划院扎实的基础研究为这些导向和任务的提出提供了有力的支撑。 据介绍，《规划》中提出了建设十纵十横综合运输大通道。在征求意见时，各方面认识并不统一，包括国家发展改革委和地方部门都提出了自己的意见和诉求。为了统一认识，部规划院开展专题研究，依托长期规划工作中积累的数据以及调研中得到的新数据，再结合经济发展和走势变化，对每条通道以及通道上的每个城市节点进行了详细说明分析，包括通道建设的原因、通道上的特征和基本要素，通道上城市节点起到的作用等。这些分析有理有据，既通俗易懂又鞭辟入里，参与《规划》征求意见的各方被部规划院的专业意见折服，最终达成了统一认识。 伴随新时代一起来临的“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大国家战略，每个战略都和交通息息相关。部规划院责无旁贷承担起国家战略中的交通规划任务。 习近平总书记对京津冀协同发展给予厚望，同时也提出了更高要求。交通、产业和环保作为率先发展的三个领域，一共涉及10个专题规划，京津冀协同发展交通一体化规划最先得到批准。“这个规划的难点是疏解首都功能，打破三地‘一亩三分地’的惯性思维，同时还要站在综合交通视角来规划。”于胜英介绍说，为了这个规划，部规划院投入了很大力量，由战略与政策研究所牵头，多个所进行配合，取得众多创新成果。其中包括提出“轨道上的京津冀”，用更适合城市群发展多节点网格状的交通发展，代替以往的单中心放射状发展思路；提出京津冀机场群协同发展举措，解决首都机场“吃不了”，天津和石家庄机场“吃不饱”的问题等。 “做这个规划让人很有成就感，编制过程中很多思路就已经开始落地实施。”该规划项目负责人、部规划院战略与政策研究所副所长马衍军举例说，以往的规划是先研究编制，再具体实施。而这次规划编制中建立有效的沟通机制，三地定期交流建设成果和面临的问题，很多思路得以及时落地实施。规划提出要建设“轨道上的京津冀”，三地就成立了京津冀城际铁路投资公司，编制了城际铁路网规划，并得到批复进入实施阶段；规划提出京津冀机场群协同发展，天津和石家庄机场已经在北京设立候机楼，三地机场轨道连接工程也在实施中；规划提出把与天津港国际航运中心定位不符的煤炭运输，分散到黄骅、秦皇岛港，现在也已得到了执行，天津港已经停止汽车疏港运煤。 “编制这个规划让我们更加意识到，规划来源于实践，集聚多方力量，实现智慧碰撞，做有生命力的规划。”马衍军感慨地说。 除了京津冀协同发展交通一体化，部规划院还针对长江经济带战略，编制了《长江经济带综合立体交通走廊规划》，为长江干线航道治理、沿线港口布局、集疏运体系、过江通道等进行了精细谋划；针对“一带一路”建设，部规划院依托对周边国家路网的长期深入了解，先后完成了中巴经济走廊交通基础设施专项规划，并对“一带一路”的六大重点方向的公路，进行了技术对接。
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